Qué son las ZEDE, los polémicos territorios con los que Honduras quiere convertirse en el Hong Kong de América Latina

Las llamadas Zonas de Empleo y Desarrollo Económico, en las que los inversionistas podrán tener sus propios juzgados y su propia policía, son el principal argumento con el que el presidente Juan Orlando Hernández está buscando la reelección en el país centroamericano. ¿Creatividad necesaria o actualización de los viejos enclaves bananeros?

Por BBC Mundo
Qué son las ZEDE, los polémicos territorios con los que Honduras quiere convertirse en el Hong Kong de América Latina

Parado al lado de la barca con la que acostumbra a ganarse la vida en las tranquilas aguas del Golfo de Fonseca, Santos Martín Ramírez no podría sonar más escéptico.

"En estos pueblos donde nosotros vivimos preside más la mentira que la verdad", le dice a BBC Mundo el pescador hondureño, de 55 años.

Y sus colegas de Playa Grande -curtidos como él por el sol y la sal- asienten en silencio.

Amapala, el pequeño municipio isleño ubicado en el Golfo de Fonseca, desde el que todos ellos faenan, es tierra de leyendas.

Los hondureños están acostumbrados a oír que Francis Drake escondía sus tesoros aquí, y la isla también presume haber tenido a Albert Einstein como huésped, aunque una investigación de BBC Mundo que será publicada esta semana encontró que ninguna de las dos cosas es cierta.

Sin embargo, el escepticismo evidente en la confesión de Ramírez no tiene que ver con la supuesta visita del físico alemán ni con el pirata inglés, sino con los planes de construir un gigantesco puerto comercial en este olvidado rincón del Pacífico hondureño.

98299114img0420-4eeef87cb77cfb0f6a2b6804bd5c6441.jpg Los pescadores de Amapala creen que el regreso del puerto es una promesa electoral más, de esas que no suelen ser cumplidas. / BBC

"Todo esto lo hemos oído desde montones de años atrás", dice el pescador sobre el "megapuerto", como todos aquí se refieren al ambicioso proyecto.

"Es una promesa que solo se usa en estos tiempos de política, cuando las elecciones se están dando", dice de la idea, que incluye conectar a esta zona del suroeste de Honduras con el Caribe a través de un "canal seco".

Pero el desarrollo de una posible alternativa hondureña al Canal de Panamá no es ni siquiera la más ambiciosa de las ideas con las que el presidente Juan Orlando Hernández busca su reelección este 26 de noviembre.

Tampoco la más polémica.

Soberanía a cambio de inversiones

JOH -como acostumbran llamar a Hernández los medios hondureños- está prometiendo crear 600.000 nuevos puestos de trabajo, pues dice haber dado con la clave "para dar un salto en materia de atracción de capitales".

Se trata de las llamadas Zonas Especiales de Desarrollo y Empleo, ZEDE.

Durante mucho tiempo el megapuerto de Amapala fue mencionado como la primera de muchas gigantescas inversiones que el candidato-presidente confía atraer gracias al polémico instrumento.

988013010418503751-e3a27c3a0d9c6511d00ebb9d30e38da0.jpg Juan Orlando Hernández está buscando la reelección y su principal bandera de campaña son las ZEDE. / Reuters

Según la página web de la Secretaría de Desarrollo Económico de Honduras, las Zonas de Empleo son áreas del territorio nacional sujetas a un "régimen especial" en las que los inversionistas estarían a cargo de la política fiscal, de seguridad y de resolución de conflictos, entre otras competencias.

Eso significa que las ZEDE "deben establecer sus propios órganos de seguridad interna (….) incluyendo su propia policía, órganos de investigación del delito, inteligencia, persecución penal y sistema penitenciario", se estipula en su ley creadora, aprobada en 2013.

Y aunque sus tribunales internos seguirían siendo parte del sistema judicial hondureño, en principio estarían habilitados para funcionar "de manera autónoma e independiente y bajo el derecho anglosajón (Common Law)", para lo que incluso podrían recurrir a jueces extranjeros.

"Es un espacio dentro de nuestro territorio que ya no va a formar parte de nuestro territorio", resume para BBC Mundo el alcalde de Amapala, Santos Alberto García.

98330479img0301-d86261e6d7e631e0e4cf7fd7547890ae.jpg El alcalde de Amapala, Santos Alberto García, no está seguro de los beneficios de las ZEDEs. / BBC

Es septiembre y los tambores de un desfile en conmemoración del 196 aniversario de la independencia de Honduras puntean mi conversación con el alcalde, por lo que la ironía es difícil de ignorar.

García, quien milita en el opositor Parido Liberal, no es el único que destaca las importantes renuncias que están detrás de la idea de las ZEDE.

"Es un paso más hacia la pérdida de soberanía por parte del Estado, porque en esos territorios el que va a gobernar va a ser el empresario privado", me dirá dos meses más tarde Ismael Moreno, coordinador del Equipo de Reflexión, Investigación y Comunicación de la Compañía de Jesús en Honduras, ERIC, uno de los centros de investigación más reconocidos del país.

98330477img0299-8848bc657dc7c1fa61845ebb304972bf.jpg Para muchos, la idependencia de Amapala, y de otras zonas de Honduras, podría verse amenazada por las Zonas de Empleo. / BBC

"La lógica es que el gobierno entrega soberanía y los empresarios entregan empleo", resume el sacerdote jesuita, para quien el esquema es una profundización del régimen de "zonas francas" que ya opera en Honduras, o de los viejos enclaves bananeros.

¿Hong Kong en Honduras?

Para profundizar en la visión oficial de las Zonas de Empleo y confrontar estos cuestionamientos BBC Mundo contactó a la Secretaría de Desarrollo Económico de Honduras, pero al momento de esta publicación las prometidas respuestas no se habían materializado.

Sin embargo, la idea de que las ZEDE implican una renuncia de soberanía ha sido constantemente disputada por las autoridades hondureñas, que insisten en que los territorios seguirán sujetos a la Constitución y al gobierno nacional en un sinnúmero de temas.

988013030429686181-61775cb18a051c5418dc73d059615de5.jpg Las elecciones tendrán lugar el próximo 26 de noviembre. / Reuters

"Las Zonas de Empleo no so territorios nacionales en venta a extranjeros", "no son territorios sin control legal de la Corte Suprema de Justicia", "no son territorios anárquicos, fuera de la ley interna", se afirma en la página oficial de las ZEDE (zede.gob.hn).

Ahí también se destaca que el concepto ya está siendo aplicado en otras partes del mundo, ofreciendo como ejemplo las Regiones Administrativas Especiales de China (Hong Kong, Shenzhen, Shanghái, Macao), la ciudad-Estado de Singapur y el distrito internacional de negocios de Songdo, en Corea del Sur.

El presidente Hernández acostumbra a defender la idea asegurando que simplemente ha adaptado las "mejores prácticas" de las grandes economías emergentes a la realidad del que es uno de los países más pobres y violentos del continente.

"He venido estudiando por años qué hicieron los países que hoy son prósperos y que en el siglo pasado eran más pobres que Honduras", aseguró durante un acto de campaña en septiembre.

"Hemos estudiado por muchos años este paso… ahora es cuando", insistió después, durante un encuentro con inversionistas nacionales y extranjeros celebrado el 23 de octubre en Tegucigalpa.

Camino turbulento

Efectivamente, bajo un nombre u otro, en Honduras se ha oído hablar de las ZEDE desde hace casi una década. Algunos analistas creen que fue una respuesta al aislamiento provocado por el golpe de Estado en contra de Manuel Zelaya de junio de 2009.

En 2011, cuando bajo el título de "Hong Kong en Honduras" la revista The Economist ya reseñaba los primeros pasos de las autoridades hondureñas para atraer inversionistas a lo que en ese momento se daba en llamar "ciudades modelo", Juan Orlando Hernández era el presidente del Congreso.

98804507hongkong-2075b951df5bf37f88daa514f0533264.jpg El ejemplo de Hong Kong ha sido ofrecido para explicar la lógica de las ZEDE. / AFP

Según la publicación, el concepto estaba basado en la idea de "ciudades chárter" desarrollado por el entonces profesor de la Universidad de Nueva York Paul Romer, quien actualmente se desempeña como economista en jefe del Banco Mundial.

Pero el académico, que en un primer momento había apoyado la iniciativa hondureña, eventualmente terminó distanciándose de los planes de Tegucigalpa, que han sufrido varias mutaciones a lo largo del tiempo.

"La última vez que revisé, estaba yendo hacia una dirección que yo no apoyaba", le explicó Romer en 2016 al portal digital salvadoreño El Faro, que en abril pasado publicó un muy completo reportaje sobre las ZEDE.

"Específicamente, temo que pueda ser utilizado de una manera que creo que es intolerable, como una vía para que un pequeño grupo de personas con acceso al poder en Honduras puedan distorsionar la voz democrática de manera indefinida", advierte ahí el economista estadounidense.

98804509lobojoh-b6584b571388d5f8a37d4808b5d56d6b.jpg Las leyes sobre las ZEDE se aprobaron bajo la presidencia de Porfirio Lobo, pero con JOH como presidente del congreso. / AFP

Para ese entonces, la Corte Suprema de Justicia ya se había manifestado en contra de la idea, declarando inconstitucional la Ley de Regiones Especiales de Desarrollo, aprobada en 2011 para permitir la construcción de las "ciudades modelo".

En diciembre de 2012, sin embargo, el legislativo ordenó la destitución de cuatro de los seis magistrados de la Sala de lo Constitucional que habían echado por tierra el proyecto.

Y después de algunas reformas menores, en junio de 2013, el Parlamento procedió a aprobar la Ley Orgánica de las Zonas de Empleo y Desarrollo Económico, en uno de los últimos actos de Juan Orlando Hernández como su presidente.

Inmediatamente después, JOH se lanzó en búsqueda de la presidencia de Honduras. Esa que después de una nueva reforma constitucional tratará de retener este 26 de noviembre.

Ecos del pasado

Imaginar el futuro no es fácil cuando se esté en Amapala, un verdadero remanso de paz en un país marcado por la violencia que, además, parece haberse quedado congelado en el tiempo.

Y aunque en palabras de Hernández las ZEDE van "a marcar un antes y un después en la historia de Honduras", aquí ese modelo de desarrollo inmediatamente remite a su pasado como puerto franco, entregado en concesión en 1846 al comerciante italiano Carlos Dárdano.

98804510tigerislandsquire-56af170b0362ceeb7da61ddd2a299b01.jpg El puerto de Amapala a mediados del siglo XIX. / BBC

Para ese entonces Honduras tenía nada más 25 años de vida independiente y varios soñando con el puerto que de la mano de Dárdano rápidamente se convirtió en el más importante del país, "con comercio directo con Bremen, Liverpool, Marsella, Génova, Nueva York y Valparaíso", según crónicas de la época.

Al tratarse de un puerto franco el gobierno hondureño no percibía ingresos por impuestos o aranceles por sus operaciones ni por las mercancías que por ahí entraban y salían, como previsiblemente también sucedería bajo la forma de ZEDE.

Y una de las condiciones para la entrega de la concesión al italiano fue mejorar las condiciones de vida de los pobladores locales, que es lo que el gobierno también promete con las Zonas de Empleo.

98274449img0215-7b70d4adf635fc745f2bfa493ae492ef.jpg La Amapala de hoy es una pintoresca isla dedicada a la pesca y el turismo. / BBC

Un rápido paseo por la isla basta para constatar que el puerto no sacó a Amapala de la pobreza.

Pero muchos aquí todavía recuerdan con nostalgia los empleos generados por la actividad portuaria hasta finales de la década de 1970, cuando se trasladó a la vecina San Lorenzo.

"Yo lo viví. Yo tenía 7 a 8 años, pero mi papá sí trabajó en eso. Había más puestos de trabajo, todo la gente trabajaba", le cuenta a BBC Mundo Manuel Flores, de 48 años, otro de los pescadores de Playa Grande.

Enrique Humberto Rodríguez, de 76 años, lo confirma. Aunque él, que laboró como estibador, recuerda que su salario era de 30 centavos por hora.

"Una miseria", le dice a BBC Mundo.

98274870img0393-adab64d2b08ad57a9b9022178e3f6dab.jpg Portada del Reporte Preliminar sobre el Ferrocarril Interoceánico por Honduras de E.G. Squier, publicado en 1854. La idea está volviendo a ser considerada por el actual gobierno de Honduras. / BBC

De la época de esplendor de la isla apenas quedan algunas evidencias, como el imponente edificio de la vieja aduana, donde hoy opera el museo de Amapala.

Ahí, una referencia de 1854 a la posible construcción de ferrocarril interoceánico recuerda que el sueño de conectar el Pacífico con el Caribe a través del territorio hondureño no es precisamente algo nuevo.

Pero, para muchos, si las ZEDE remiten al pasado es más bien porque su lógica parece muy similar a la de los viejos enclaves bananeros, esos que hasta hace no mucho todavía dominaban la economía hondureña y que hicieron que los principales puertos del país ahora estén en la costa caribeña.

"Las ZEDE son fundamentalmente la continuidad del enclave bananero. Es el enclave en su expresión más radical y adaptada al siglo XXI", le dice a BBC Mundo Ismael Moreno, de ERIC.

En esos enclaves nada se hacía sin la venia de compañías como la United y la Standard Fruit, las que llevaron al país el telégrafo, abrieron caminos y puertos, y construyeron hospitales y viviendas.

Pero esas transnacionales también llegaron a tener -y ejercer- más poder que el débil Estado hondureño, y Honduras fue el país más pobre de Centroamérica hasta que la economía nicaragüense colapsó por causa de la guerra, a inicios de la década de 1980.

Todavía hoy es el país más desigual del continente.

Tema de campaña

Un poco por eso, numerosos críticos ven en las Zonas de Empleo un intercambio inaceptable de soberanía por inversiones que no necesariamente se traduciría en una reducción de la desigualdad y la pobreza.

La Alianza de Oposición contra la Dictadura, que en los comicios del domingo se insinúa como la segunda fuerza en contienda, detrás del gobernante Partido Nacional, está prometiendo en su plan de gobierno la derogación de lo que llama "leyes económicas nocivas", incluyendo la de las ZEDE.

988416720428642241-73176ccb1d6c8989a55528f13de29084.jpg La Alianza de Oposición, que tiene como candidato a Salvador Nasralla y pero es coordinada por el expresidente Manuel Zelaya, promete derogar la ley de las ZEDE. / AFP

"Nosotros apostamos por un desarrollo más integral, que no dependa de zonas exclusivas en las que hay una cesión de soberanía", le afirma a BBC Mundo Rodolfo Pastor, el director de mensaje y plan de gobierno de la Alianza, que es coordinada por el expresidente Manuel "Mel" Zelaya.

Además del concepto, a Pastor le incomodan los personajes y los intereses que han estado moviendo el tema de las ZEDE.

Aunque según el politólogo opositor la actual discusión sobre el tema es "bastante artificial", pues cree que las Zonas de Empleo solamente han sido resucitadas por el presidente Hernández con fines electorales.

"Esa es una propuesta con la que ha insistido el Partido Nacional desde hace años, que no ha podido prosperar porque no hay apoyo de la población", le dice a BBC Mundo.

"Actualmente es el tema de campaña más importante, pero otra cosa es que esa vaya a ser la realidad del plan de gobierno (del Partido Nacional)", coincide Ismael Moreno.

988471500427597481-2356d1d9a082c1d8b62b05a0291718e1.jpg Durante su campaña el Partido Liberal casi no ha hecho referencia a las ZEDE. / AFP

Para el coordinador de ERIC, si JOH ha resucitado a las Zonas de Empleo es como garantía de su voluntad de consolidar "la alianza público-privada" y con el capital transnacional que ha sido uno de los ejes de su gobierno.

Y para destacar los problemas de arranque de las ZEDE, el jesuita destaca cómo el concepto poco a poco se ha ido utilizando para referirse a casi cualquier tipo de inversión privada, muy lejos de la idea original de "ciudades modelo" o grandes proyectos como el megapuerto de Amapala.

Subastando empleos

Un ejemplo de esto es la "Subasta de Empleos" celebrada diez días antes de las elecciones en el auditorio del Banco Central hondureño, y presentada como el pistoletazo definitivo para el arranque de las ZEDE.

Mitad acto oficial, mitad acto de campaña, la "subasta" le sirvió a JOH para destacar las más de 80.000 plazas de trabajo vinculadas a 16 propuestas en sectores como energía, agroindustria, maquila, turismo y otros.

98841674zonasdeempleo1-55f66df942ed249f26ab7cd63f46f4b1.jpg La "subasta de empleos" del pasado 16 de noviembre fue presentada como el pistoletazo definitivo para el arranque de las ZEDE. Foto: Gobierno de Honduras. / BBC

Mientras que los potenciales inversionistas del megapuerto de Amapala brillan por su ausencia, a pesar de que durante años la isla se estuvo mencionando como el seguro lugar de la primera Zona de Empleo y se supone que el gobierno ya cuenta con un estudio de factibilidad elaborado con la cooperación de Corea.

"Es aquí en la zona sur donde el gobierno ha pensado implementar las primeras ZEDE", aseguraba el alcalde García en septiembre pasado, cuando también le contó a BBC Mundo que se había reunido con unos expertos coreanos encargados del estudio.

"A nivel de estudios ya está todo presentado al gobierno. Lo que falta de repente son los inversionistas", dijo en ese momento.

98841676zede2-11de25d3a862ac0161f51e23230b53ab.jpg Para Moreno, las ZEDE son el símbolo de la alianza del actual gobierno hondureño con el sector privado y el capital transnacional. / BBC

Como militante del opositor Partido Liberal, García es prudente en lo que respecta al concepto de ZEDE.

"Primero hay que ver qué oportunidades nos va a traer. Yo siempre he dicho que lo que le de bienestar y oportunidad a la gente del municipio lo vamos a apoyar", le dice a BBC Mundo.

"Pero que lo que venga en detrimento vamos a estar en contra", promete.

¿Una fantasía más?

Por lo pronto, de regreso es Amapala, pobladores como Herman Villalobos parecen dispuestos a aceptar la creación de una ZEDE si esa es la condición para el regreso del puerto.

"No es tan importante para mí eso, ni para la demás gente, que creen esas Zonas Especiales con leyes especiales. Lo que queremos es el puerto", le dice a BBC Mundo el viejo agente aduanero, de 59 años,.

98298688img0415-96a1d49d3ca8cfbe961aade9ba7790ca.jpg Según el alcalde García los estudios para el puerto de Amapala están, lo que falta son los inversionistas. / BBC

No todos los amapalinos están de acuerdo con él.

Pero casi todos -incluyendo a Villalobos- coinciden en su escepticismo de cara a las promesas sobre el megapuerto y sobre las ZEDE.

"Pura campaña", insiste Santos Martín Ramírez, de regreso en Playa Grande y sus colegas -curtidos como él por el sol y la sal- vuelven a asentir.

Y todo parece sugerir que, al menos en el caso de Amapala, en todo esto hay más de fantasía que de realidad, tal y como pasa con los tesoros del pirata Drake, o la supuesta estadía de Einstein.

Si lo mismo se puede decir del resto de Honduras está por verse.

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